Sinopse: as concordatas tomam a forma de tratados entre o governo da Igreja e o governo de um país. Isso permite que elas, em muitos casos, reivindiquem precedência sobre a legislação nacional e, algumas vezes, até mesmo sobre a constituição do país.
As concordatas tomam a forma de tratados bilaterais entre dois governos. Uma parte é o governo do país interessado, a outra parte é a entidade chamada "Santa Sé", que é tanto o governo da Igreja Católica Romana quanto o "Estado da Cidade do Vaticano". [1] Em 1977, a Santa Sé colocou esses seus dois governos sob a lei internacional ao assinar a Convenção de Viena Sobre a Lei dos Tratados. [2].
Princípios da Lei Internacional
A Lei dos Tratados Internacionais está baseada em cinco princípios: livre consentimento, boa fé, que o tratado tem efeito vinculante, que uma mudança fundamental nas circunstâncias pode ameaçar sua continuidade, e que é melhor tentar manter o tratado do que encerrá-lo. [3] Uma vez que o Vaticano tenha obtido uma concordata, muita pressão moral é colocada no princípio que ele é vinculante, [4] mas nenhuma menção é feita ao princípio que mudanças fundamentais nas circunstâncias possam anular o tratado. E certamente não se menciona o fato que os ditadores frequentemente assinam concordatas para obter o apoio da Igreja, porém quando eles são substituídos por governos democráticos, a Igreja procura reter seus privilégios. (Veja "The right gets a concordat, the left, a modus vivendi".).
Estágios de um Tratado
Como qualquer outro tratado, uma concordata precisa primeiro ser assinada, o que sinaliza a intenção de dar continuidade a ela, depois ratificada, o que confirma a assinatura e, finalmente, ser suplementada por legislação habilitante, o que a transforma em lei. As concordatas precisam passar por esses três estágios de criação de um tratado.
A assinatura de um tratado, em muitos casos, não resulta em obrigações jurídicas formais para o país específico. Entretanto, ela requer que o Estado deixe de praticar atos que contrariem o "objeto e propósito do tratado". A assinatura é frequentemente uma expressão do apoio geral do país aos propósitos do tratado e o comprometimento geral do governo de iniciar os procedimentos jurídicos internos necessários para a ratificação. Logicamente, um governo pode precisar de um longo período de tempo para conseguir ratificar um tratado (por exemplo, devido às considerações políticas internas). Os tratados estão normalmente abertos para assinatura por certo período de tempo (como especificado no próprio tratado).
A ratificação de um tratado ocorre normalmente como uma segunda etapa, após a assinatura. Isso envolve a permuta de notas em que os países prometem seguir todas as cláusulas. Um governo somente pode ratificar um tratado após ter completado todos os requisitos jurídicos para a ratificação dos acordos internacionais, em conformidade com sua lei interna. Por exemplo, a lei interna pode requer a aprovação da legislatura (uma ou duas casas, se for uma legislatura bicameral) e/ou pode ser necessário que o país implemente uma legislação para que o tratado tenha efeito jurídico internamente. Uma vez que esse processo esteja concluído, o governo deposita seu instrumento de ratificação, conforme definido no tratado." [5].
A legislação habilitante dá ao governo a autoridade para impor a concordata e é a etapa final. Um simples exemplo disso é uma lei que declare que a concordata é aprovada como um tratado e que está incorporada na lei nacional. Geralmente, a legislação habilitante é aprovada em seguida, mas ocasionalmente, como no caso da Concordata com a Polônia de 1993, as leis nacionais ainda não foram alteradas para impor a controversa "Concordata do Casamento".
Em uma teocracia, como o Vaticano, ou em uma ditadura, como muitos dos países que são seus parceiros em concordatas, a ratificação e a legislação habilitante não envolvem aprovação do parlamento. Portanto, as concordatas do Vaticano com ditadores podem passar sem qualquer oposição. (Para maiores detalhes sobre esses estágios, veja "Doze truques para conseguir a aprovação de uma concordata").
A Concordata de Estrutura
Em casos em que o consentimento pode ser demorado de conseguir, o Vaticano recentemente adaptou para seus próprios fins um tipo de tratado que foi desenvolvido para propósitos bem diferentes, o Tratado Estrutural. Ele é normalmente uma forma de tratado multilateral que estabelece uma estrutura sobre a qual futuros tratados mais intrincados serão construídos, como os protocolos (tratados de aditamento, ou suplementares) ou legislação nacional. [6] Entretanto, o tratado de estrutura também tem sido adotado pelo Vaticano para as concordatas bilaterais recentes, em que a abordagem gradual o ajuda a vencer a oposição política. Essa estratégica provou-se inestimável na Eslováquia, em que o pequeno Tratado Básico definiu os princípios em termos abstratos e foi somente quando a "Concordata de Consciência", que se seguiu, definiu a implementação detalhada, é que a maioria das pessoas percebeu como aquilo poderia influenciar suas vidas. [7].
Uma concordata de estrutura também dá ao Vaticano a chance de incluir uma data-alvo para uma concordata futura mais específica. Assim, na primeira Concordata com Israel, o Acordo Fundamental, definiu no Artigo 10.2c um calendário a ser seguido. Embora somente mencione "objetivos" e não seja legalmente vinculante, ele se provou politicamente útil para o Vaticano, pois lhe permite fazer pressão sobre Israel. Na verdade, o núncio papal em Jerusalém usou esse tratado de estrutura para acusar publicamente Israel de quebrar suas "promessas". [8].
Os Tratados Internacionais dos Direitos Humanos
Os tratados têm o objetivo de resolver as questões internacionais pacificamente. Eles servem para encerrar guerras, extraditar criminosos, ou evitar a pesca ou a poluição excessivas. Os tratados não eram destinados a contornar a separação entre Igreja e Estado — porém isso é exatamente o que as concordatas fazem. Uma concordata usa os mecanismos de um tratado internacional de modo a obrigar um país a dar privilégios a uma determinada organização religiosa dentro de suas fronteiras.
O Vaticano também se aproveita do fato que alguns tratados internacionais são mais do que apenas regulação bilateral de questões contenciosas entre dois Estados: eles também podem ser compromissos multilaterais com os direitos humanos. O papa tentou pintar as concordatas como um tipo de Tratado de Direitos Humanos, um tratado preocupado com a "liberdade religiosa". [9].
A vantagem de fazer uma concordata na forma de um tratado internacional é que isso geralmente se sobrepõe à legislação nacional. Como um tratado é um acordo entre vários países, um deles não pode, sem uma boa razão, simplesmente se desobrigar do compromisso. Assim, seguindo os precedentes do século 19, o Artigo 27 da Convenção de Viena Sobre a Lei dos Tratados declara claramente que uma parte não pode invocar sua "lei interna" como justificativa para romper um tratado. Essa obrigação é sentida ainda mais fortemente em termos dos Tratados dos Direitos Humanos: nenhum país pode simplesmente decidir violar os direitos mais básicos das pessoas.
É por isto que a prioridade jurídica é dada aos tratados internacionais na maioria dos países do mundo. O modo exato como o peso atribuído aos tratados varia de país para país é definido a seguir. O jurista e erudito Alfred de Zayas delineia as diferentes prioridades dadas ao Tratado dos Direitos Humanos, da ONU, em diferentes países. Essa estrutura não se aplicará às concordatas naqueles poucos países, como a Itália, em que a própria constituição faz referência a uma concordata. Entretanto, isto deve ser suficiente para dar uma ideia geral do grande peso atribuído às concordatas:
"O tratado forma parte da lei interna de mais de 80 Estados-membros. Na Espanha e na Holanda, o tratado tem precedência sobre a Constituição. Na Armênia, Panamá, Ruanda e Venezuela, o tratado tem o mesmo peso que a Constituição."
"Em cerca de 50 países, o Acordo não tem status constitucional, porém tem mais força do que a lei nacional. Exemplos são: Chile, França, Itália, Peru, Ruanda, Suíça e Togo."
"Em cerca de 15 países, o Acordo tem a mesma força que a lei nacional, por exemplo, na Bolívia, Egito, Finlândia, Alemanha, Hungria, Iraque, Irã, Líbano, México, República da Coreia, a República da Macedônia (da ex-Iugoslávia) e Uruguai." [10].
Uma descrição precisa da posição hierárquica de uma concordata em várias estruturas jurídicas é dada a seguir, embora somente para alguns Estados-membros da União Europeia:
"Em certos Estados-membros, é reconhecida a primazia dos tratados internacionais sobre todas as leis nacionais, incluindo a Constituição nacional."
"No caso da Itália, esse é na prática o status que é reconhecido aos Pactos de Latrão, de 1929 (que incluem uma concordata) entre a Santa Sé o Estado Italiano, pois o Artigo 7 da Constituição diz explicitamente que o relacionamento entre o governo e a Igreja Católica será regido por esses pactos assinados em 1929. Entretanto, os aditamentos nesses pactos que são aceitos por ambas as partes, não requerem o procedimento de Emendas Constitucionais; tal é o caso, em particular, do acordo entre a República da Itália e a Santa Sé, de 18 de fevereiro de 1984, que revisou substancialmente os Acordos de 1929."
"Em outros Estados-membros, é reconhecida a primazia dos tratados sobre a legislação, mas não sobre a Constituição."
"A França pertence a esta segunda categoria de Estado. Como resultado, se concluída com a França, uma concordata... somente seria aplicável na medida em que fosse compatível com os princípios da igualdade e do laicismo, conforme definidos respectivamente no Artigo 1 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (igualdade) e tanto no Artigo 10 dessa Declaração quanto no Preâmbulo da Constituição de 27 de outubro de 1946 (laicismo). É duvidoso que isso possa acontecer..."
"Em Portugal, os tratados internacionais também não são reconhecidos como tendo primazia sobre a Constituição."
"Similarmente, na Espanha, os tratados internacionais somente podem ser ratificados após uma emenda na Constituição, se uma incompatibilidade for identificada pela Corte Constitucional (Artigo 95 da Constituição), o que significa que a Constituição permanece sendo a lei suprema do país. [11]."
As concordatas são claramente um instrumento jurídico poderoso. Elas permitem que o Vaticano use para seus próprios fins a precedência jurídica frequentemente atribuída aos tratados internacionais, em geral, e aos acordos dos direitos humanos, em particular. Infelizmente, os direitos humanos podem ser manipulados, pois não são absolutos; eles são um conjunto de concessões em que abrir mão de certa medida de liberdade em uma área ajuda a garanti-la em outra. O Vaticano pode distorcer o sistema inteiro proclamando um direito absoluto e então permitindo que ele infrinja os outros direitos. Por exemplo, os defensores dos direitos humanos da União Europeia advertiram que a "concordata de consciência" eslovaca ameaçava importantes direitos humanos, como o acesso à assistência médica. Essa concordata de rascunho faz isso definindo "liberdade de consciência" como "liberdade de consciência católica", com o que ela quer dizer, não as normas da maioria dos católicos, mas as doutrinas formais da Igreja. Ela então passa a declarar a imposição da doutrina da Igreja, definida como "consciência" (católica), como um "direito humano" irrestrito.
A ironia é que essas concordatas agora se mascaram como aquilo que solapam — os Tratados dos Direitos Humanos. Para que ninguém mais tente apontar esse fato, o Vaticano está agora tentando fazer a Organização das Nações Unidas modificar sua definição de direitos humanos de modo a se encaixar com a doutrina da Igreja e com as concordatas que ajudam a impô-la! [12].
3. "Principles of International Treaty Law", (a resumo excepcional), http://www.walter.gehr.net/frame2bis.html
Sobre a complicada questão de como a mudança das circunstâncias pode invalidar os tratados, veja: Aziz T Saliba LLM, "Rebus sic stantibus: A Comparative Survey", Murdoch University Electronic Journal of Law, Volume 8, Número 3 (setembro de 2001). http://www.murdoch.edu.au/elaw/issues/v8n3/saliba83.html.
5. Katherine Hall Martinez, (Diretora Substituta, International Program Center for Reproductive Law and Policy, NY), "Convenção Sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher", (acessado em 2005 no sítio do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas, mas não está mais disponível). http://www.sdnp.undp.org/ww/lists/cedaw/msg00072.html.
8. "Em novembro, o arcebispo Pietro Sambi — ex-núncio apostólico em Jerusalém […] — causou certa agitação ao dizer que Israel estava continuamente deixando de cumprir suas promessas diplomáticas." "Enviado israelense promete: pacto com o Vaticano em breve", Catholic World News, 4 de dezembro de 2007. http://www.cwnews.com/news/viewstory.cfm?recnum=55127.
10. Alfred de Zayas, "Le Droit Constitutionnel Et L'internationalisation Des Droits De L'homme”, Recueil des Cours de la Academie International de Droit Constitutionnel, Vol. XI, 2001. http://www.alfreddezayas.com/Lectures/tunis3_fr.shtml Alfred de Zayas, um especialista na legislação internacional dos Direitos Humanos, está falando aqui especificamente sobre a Convenção Internacional Sobre Direitos Civis e Políticos.).
11. EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights, Opinion N° 4-2005, The right to conscientious objection and the conclusion by EU member states of concordats with the Holy See, 14 December 2005, (II.2 [pág. 6], "The status of international law treaties of concordats concluded between States and the Holy See"). http://ec.europa.eu/justice_home/cfr_cdf/doc/avis/2005_4_en.pdf
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